其它如立法权、撤消权、任免权、决定权的行使都是由一系列具体行为构成的，都有一套复杂的程序。

但现代行政法学除了行政行为之外，也重视行政过程的法律性。而在行政法学上，现实行政往往抽象为行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制执行、行政监督等单个独立的行为，但各行为之间并非毫无关联，正是基于这种行为之间的关联性，即使从行政法学的视角来看，也可以发现行政的过程性特征。

在同一行政过程中往往存在着各种行为，各种行为具有一定的独立性。（二）行政过程概念在行政法学中的导入行政过程，简而言之，是指有关行政的过程。进入专题： 行政法学 行政过程 。[44][日]園部逸夫：《行政手続》，载雄川一郎、高柳信一编：《岩波講座現代法4現代行政》，岩波書店1966年版，第99页。但传统行政法学中一般使用行政行为的概念，从行政过程中选择出若干典型的或主要的行为定位为行政行为，并对单个行政行为的合法性分别进行考察，而将作为整体的行政过程作为事实概念排除于行政法学研究范围之外。

与上述多层次、多阶段的行政目的相对应，行政过程也可以划分为多种阶段。[18]罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1988年版，第150页。从我国已经制定出来的34部宪法性法律看，[1](P374)其中大量的原则性规范实际上给了权力者极大的自由裁量空间，这是对权力者的一种信任，是假定他们会认真负责而不会懈怠推委，假定他们能够根据不同情况做出合理的处理而不会以权谋私，对权力的这种信任有违民主宪政的理念。

在政治领域，权力的运作往往只有宪法的原则性规定，相应的宪法性法律没有跟上，因此，具体的操作程序基本上还停留在依政策办事、依习惯办事的水平上，而政策的灵活多变、习惯的诸多封建色彩以及它们缺乏民主基础的保障，都与现代法制有相当的距离而具有浓厚的人治色彩。程序化并不完全等同于具体化，具体化也不都是程序化。法律中一般先有实体法，然后有程序法。国歌与国旗、国徽问题有相似之处，如什么场合必须奏国歌，什么场合可以奏国歌，什么场合不能奏国歌（如婚礼、葬礼上一般不宜奏国歌，即使是国家领导人的追悼会，我国的惯例也是奏哀乐，而不是奏国歌），违反者以及擅自篡改国歌的词或曲、造成一定影响的，应如何处罚等，都应该通过《国歌法》来规范。

民主是什么？无非是人民的参政议政，这种参政议政的形式主要是靠代议制来实现的（虽然还有其它途径），代议制的第一步就是选举，第二步就是议会掌权，而选举法和议会权力的相关法都是宪法性法律。[2](P331)宪法的程序法不仅仅是宪法诉讼法，诉讼法是典型的程序法，但程序法并不一定都是诉讼法，除宪法诉讼法之外，宪法还有许多程序法，‘宪法程序的意义贯穿于‘制定宪法、‘修改宪法、‘解释宪法、‘实施宪法、‘宪法监督、‘宪法诉讼等过程和领域。

[3](P46)（二）宪法性法律与一般法律的不同点在于，它们是宪法性的法律宪法性法律虽然是法律，但又不是一般的法律，它们与宪法有密切关系，具有某些宪法的特点。①或者说，公权利是关系到权力的权利，它们或者产生公权力，或者监督公权力，是国家民主政治体制的重要组成部分。权力法的第二个层次是权力运行法，表现为各种各样的国家权力行为法。因此，规范选举产生的那些国家工作人员如何行使权力的法律才是宪法性法律，其它如各种诉讼法是规范国家司法权力中的法官及检察官等权力运作的法律，行政监察法、行政复议法、行政许可法是规范行政公务员具体行政行为的法律，它们都是关于国家权力运行方面的法律，但并不是宪法性法律，前者属于诉讼法范畴，后者属于行政法范畴。

为使这些私权利有保障，人们才创造了公权利，即人们为了保卫自己的生命、自由、健康、财产、安全，才需要相互协商，需要组织起来，维持秩序，才产生公权利。本文想要探讨的是，在成文宪法的国家，宪法性法律究竟是什么样的法律？一个法律具备了什么特征就成为宪法性法律？在法律家族中为什么要区分宪法性法律和非宪法性法律？宪法性法律在法律体系中扮演着什么样的角色？有什么作用？宪法性法律和宪法是什么关系？和其它法律又是什么关系？……笔者尝试着来回答这些问题，回答中难免错误疏漏，还希望学界同仁能够给予指正。无数公权利的汇合将导致公权力的诞生，我们常说个人权利是国家权力的源泉，②笔者认为，个人权利中的公权利才是国家权力的源泉，而私权利则不是，私权利不具有建构和改进国家权力的意义。另一部分决定各种行动机构的组织与职能。

其它如立法权、撤消权、任免权、决定权的行使都是由一系列具体行为构成的，都有一套复杂的程序。而在我国，正是解释法、宪法修改法、违宪审查法这样的宪法性法律缺位，才使得宪法不能真正树立起权威，使一些违背宪法、侵犯人权的法律长期存在而不能得到有效制止。

在宪法制度下，宪法价值是通过‘宪法程序来表示的。因此，宪法性法律是紧紧围绕着权力与权利而展开的。

当然，即便这些权利法律化了，权利也未必能够实现，法律的实施是一个复杂的问题，它不是立法的必然延伸，但二者间也并非完全没有关联。由于这些宪法性法律涉及到改革最敏感的领地——对权力的改革，它的步履艰难是可想而知的，要对习惯了恣意而为的权力进行规范，只有当法律具有了高于权力的力量和权威时才有可能。宪法有很多特点，并不是其所有特点宪法性法律都具备，如果这样宪法性法律就与宪法没有区别了，就等同于宪法了。这些年来在国家立法突飞猛进的过程中，发展最快的是那些经济性的法律，这自然与国家市场经济建设的速度密切相关，对国家的文化秩序、社会秩序的管理也都在逐渐法律化，虽然不够完善，但相关立法总还是有，而发展最慢的恰恰是规范政治秩序的宪法性法律。从这个意义上说，宪法是国家的出生证明，国家的基本要素在宪法中都应当有所体现，如作为国家标志的国旗、国徽、国歌、首都以及国民的身份（国籍）等等。由于尚需涉及宪法性法律的普遍原则，所以它还要阐述《人权宣言》中提出的基本权利，这些权利至今仍被认为是公共政策的原则，对立法机构具有约束力。

詹宁斯先生曾这样表述过宪法性法律的内容：在法国，一本论述宪法性法律的书要解释宪法性法律中构成权力分配基础的原则，还要按照宪法性法律的规定阐述一般机构的组成，众议院和参议院的权力，共和国总统的权力，各部部长的权力以及法院的权力。在宪法之下的各法律子系统之间需要一个平衡，而在我国目前的法律体系中，刑法、经济法等系统分量较重，它们或者数量庞大，或者体系相对完整，行政法体系也正在受到重视，而宪法性法律是其中最弱的一个法律群，这与它相对重要的位置是不相称的。

宪法性法律规范的对象主要是国家立法机关的活动，非宪法性法律规范的对象主要是国家行政机关和司法机关的活动，这一点是由上一个特点派生出来的。② 1949年中国人民政治协商会议曾公布《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》，1982年第五届全国人民代表大会第五次会议公布了《关于中华人民共和国国歌的决议》，但这些仅仅是关于国歌的决议，不能等同于《国歌法》。

宪法性法律是所有法律中离宪法最近的那些法律，它们紧紧环绕在宪法周围，是宪法的贴身侍卫。[2](P339)如在宪法确定了议会的解释权、监督权、立法权、弹劾权等实体性权力后，还需要《解释法》、《监督法》、《立法法》、《弹劾法》等宪法性法律的几十条、甚至上百条程序规则做后盾。

宪法中规定了各种类型的宪法权利，但并非对所有这些权利进行详细规定的法律都是宪法性法律，如保护公民劳动权利的《劳动法》、保护公民受教育权利的《教育法》、保护儿童权利的《儿童权利保障法》、保护妇女权利的《妇女权益保障法》、保护归侨侨眷的《归侨侨眷权益保障法》、保护老年人的《老年人权益保障法》、保护残疾人权利的《残疾人保障法》等，就不是宪法性法律而应当属于人权法的体系。但并不是所有与国家权力运行有关的法律都是宪法性法律。全国人大法律委员会主任委员王维澄在第九届全国人大常委会法制讲座第八讲关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题中，将我国的法律分为7类，其中第一类是宪法及宪法相关法。每个国家的法制建设都有一个过程，一般先有宪法，然后有法律。

至于涉及国家标志的那些宪法性法律，一般在国家民主制度的建设中的作用相对较小，多具有国家象征的意义。进入 马岭 的专栏 进入专题： 宪法性法律 宪法 。

如果被规范的国家权力不是政治性的，且内容庞杂，专业技术性强，需要专门再建立一个法律群（这个法律群内还需要再分类别、分层次）才能对宪法的相关规定具体化，那么，就可能由非宪法性法律去完成。宪法不仅需要具体化，而且需要程序化，就如刑法、民法、行政法是实体法，而刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法是相关程序法一样，宪法作为实体法也需要程序法，没有程序法作保障的实体法多半是纸上的法律，是不能兑现、无法操作的。

宪法性法律是一群法律，它们有特定内容，自成体系，与其它法律系统既有联系又有区别，虽然有时候它们之间可能出现某种重合（如《集会游行示威法》既是宪法性法律，也是人权法的一支，政府组织法既是宪法性法律，也是行政法的一种①），但各子系统之间大致还是有一个较为明确的界限。[5](P183、208、409)再次，规范这些政治权力的法律在法律体系中自成体系。

在人权法方面，宪法规定的所有权利几乎都法律化了（尽管法律的质量还不够高），欠缺的主要是几部宪法性法律——新闻法、出版法、结社法，而《集会游行示威法》虽然已经出台十几年了，但它不论在立法还是在实施中，几乎都成了一部限制公民相关权利而不是实现这种权利的法律。此外，宪法在构建国家机构的框架时，既要对国家政权组织作横向分工，也要对政权组织作纵向分工，原则上划分国家整体和部分之间、中央与地方之间的相互关系，对地方权力的具体规定也需要相关法律来确定，体现在宪法性法律中，如朝鲜的《地方权力机关组成法》，法国的《市镇法典》，日本的《地方自治法》，俄罗斯的《地方自治问题法》，[5](P280)[6](P377、383、385)我国的《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》等。虽然法律不可能对权力操作作出完全准确的定位而不赋予其任何自由裁量权，那样权力者将被捆绑起来而无法行使权力，但这个自由裁量的范围无疑不能太宽泛，至少应该规则化而不能停留在原则性规范的层面。根据西耶士惟有国民拥有制宪权的理论，[7](P56)是人民通过宪法创造了国家，而不是国家创造了宪法。

宪法需要被众多部门法细化，同时也要防范这些部门法对宪法的歪曲和异化，这样才能保持法律体系的统一和谐。在民主国家，议会的地位是其它国家机构所不能比拟的，它是真正由人民选举的机构，直接依据宪法接受人民委托行使国家权力，组建其它国家机关并对其进行监督。

③3、宪法性法律是权力法。① 如我国1954年在颁布宪法之后，紧接着颁布了《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》。

只有当时代的发展需要法律时，法律的出现才真正有意义，没有社会需要作后盾的法律是纸上的法律，哪怕有专家的强烈呼吁，哪怕已经纳入国家立法规划，如果与现实生活脱节，它们就是苍白无力的。有些国家还以专门立法规定了国家机关组建中的纠纷裁决，如德国的《联邦选举审查法》规定，在选举的程序中，对于联邦议院议员选举是否具有法律效力，以及对某位或某些议员的选举是否存在瑕疵，甚而不合法而丧失其议员资格等情况，由联邦议院根据《联邦选举审查法》先自行进行审查。